Rządowe analizy wskazują, że niedostateczny rozwój sieci dróg lokalnych oraz niski standard ich wykonania i zły stan techniczny stanowią istotne ograniczenia dla lokalnych inicjatyw gospodarczych oraz pogarszają jakość życia mieszkańców gmin i powiatów.
W województwie lubelskim zły stan dróg lokalnych ciągle jeszcze stanowi barierę dla równomiernego rozwoju regionu. Obniża w ten sposób atrakcyjność inwestycyjną oraz konkurencyjność ośrodków gospodarczych. Negatywnie wpływa też na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nieodpowiedni stan lokalnej sieci drogowej oraz likwidowanie regularnych linii komunikacji zbiorowej uznawane są za zasadnicze przyczyny tzw. wykluczenia komunikacyjnego mieszkańców miejscowości oddalonych od regionalnych metropolii i głównych szlaków komunikacyjnych.
Inspiracją do przeprowadzenia kontroli były sugestie posłów zawarte w propozycjach Sejmu RP do Planu pracy Najwyższej Izby Kontroli na rok 2019 oraz wnioski z analizy ryzyka obejmującej interpelacje poselskie, publikacje medialne i skargi kierowane do NIK. Jednym ze wskazywanych tam problemów była niewłaściwa jakość wykonania robót drogowych, co prowadziło do szybkiej degradacji stanu technicznego dróg. Media oraz skarżący często wskazywali na brak właściwego nadzoru ze strony jednostek samorządu terytorialnego nad jakością realizacji zleconych robót drogowych oraz na brak skutecznego egzekwowania od ich wykonawcy dokonania napraw gwarancyjnych.
Skontrolowano łącznie 13 urzędów realizujących zadania zarządców dróg lokalnych (sześć urzędów gmin oraz sześć zarządów dróg powiatowych i jedno starostwo powiatowe). Szczegółowo zbadano 39 zadań dotyczących budowy, przebudowy i remontów dróg lokalnych realizowanych w tych jednostkach w latach 2012-2018.
Najważniejsze ustalenia kontroli
W latach 2012-2018 wydatki gmin i powiatów z terenu województwa na drogi lokalne finansowane były zarówno ze środków własnych, jak i pochodzących z dotacji z budżetu państwa oraz programów Unii Europejskiej. Wydatki te stopniowo wzrastały i wyniosły w tym okresie łącznie prawie 4 i pół miliarda zł (bez wydatków miast na prawach powiatów), przy czym w 2012 r. była to kwota 440 mln zł, a w 2018 r. 948 mln zł (wzrost o 115%).
NIK stwierdziła, że postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na realizację robót budowlanych i zawarte w ich wyniku umowy na ogół należycie zabezpieczały interesy inwestorów publicznych, włącznie z możliwością sprawowania efektywnego nadzoru nad jakością wykonywanych prac. Problemem było natomiast to, że inwestorzy publiczni i działający w ich imieniu inspektorzy nadzoru inwestorskiego w praktyce nie wykorzystywali w należyty sposób możliwości wynikających z postanowień umów zawartych z wykonawcami, do sprawowania nadzoru nad jakością wykonania zleconych robót drogowych oraz stosowanych materiałów budowlanych.
W czterech skontrolowanych jednostkach nie stwierdzono nieprawidłowości przy udzielaniu zamówień na wykonanie drogowych robót budowlanych objętych kontrolą. Postępowania o udzielenie tych zamówień przeprowadzone zostały z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania oferentów, a zawarte umowy zapewniały odpowiednią ochronę interesów inwestora publicznego.
W siedmiu innych jednostkach stwierdzono natomiast nieprawidłowości, które nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcia postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Zamówień udzielono wykonawcom, którzy złożyli najkorzystniejsze oferty, a zawarte umowy należycie zabezpieczały interesy inwestora publicznego.
W pozostałych dwóch jednostkach stwierdzone nieprawidłowości miały istotny charakter i z tego powodu negatywnie oceniono działania zamawiającego związane z udzielaniem zamówień publicznych na budowę lub przebudowę dróg lokalnych. W jednej z tych jednostek stwierdzono nierzetelne zabezpieczenie interesów inwestora publicznego w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz w zawartej w jego wyniku umowie, a w drugiej oprócz innych nieprawidłowości, ujawniono przypadki wielokrotnego naruszania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, w tym nieprzestrzeganie przez kierownika zamawiającego obowiązku wyłączenia się z wykonywania czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia na wykonanie robót drogowych.
W ośmiu skontrolowanych jednostkach inwestorzy publiczni i działający w ich imieniu inspektorzy nadzoru inwestorskiego nie sprawowali prawidłowo nadzoru nad realizacją robót prowadzonych na objętych kontrolą zadaniach. Nie przestrzegano istotnych wymogów formalno-prawnych dotyczących kontrolowanej działalności lub nie egzekwowano rzetelnie ustaleń zawartych w specyfikacjach technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych (STWiORB), określających warunki przystąpienia do robót budowlanych, ich prowadzenia i dokonywania odbiorów.
W siedmiu z trzynastu skontrolowanych jednostek nie zapewniono przestrzegania wymogów wynikających z przepisów wykonawczych do prawa o ruchu drogowym, istotnych dla zapewnienia bezpieczeństwa tego ruchu, określających warunki przystąpienia do robót budowlanych prowadzonych na drogach publicznych. Przed przystąpieniem do robót i wprowadzeniem zmian w organizacji ruchu drogowego, nie dopełniono wymogu opracowania i uzyskania zatwierdzenia przez uprawniony organ projektu czasowej organizacji ruchu drogowego na odcinkach dróg objętych robotami budowlanymi lub nowej stałej organizacji ruchu drogowego przewidzianej do wprowadzenia na tych odcinkach po zakończeniu robót.
Inwestorzy publiczni oraz działający w ich imieniu inspektorzy nadzoru nie zapewnili należytego wywiązywania się wykonawców robót z obowiązków dotyczących rzetelnego prowadzenia dokumentacji budowy, w szczególności w zakresie dzienników budowy - dokumentów istotnych dla prawidłowego wykonywania nadzoru nad jakością robót budowlanych. Jakość i ilość robót ulegających zakryciu miał oceniać inspektor nadzoru inwestorskiego na podstawie dokumentów zawierających wyniki badań laboratoryjnych oraz w oparciu o przeprowadzone pomiary, w konfrontacji z dokumentacją projektową i STWiORB. Ewentualne uwagi i polecenia inspektora powinny być wpisane do dziennika budowy, podobnie jak zgłoszenia i daty odbiorów robót zanikających i ulegających zakryciu oraz częściowych i ostatecznych odbiorów robót.
Stwierdzono, że przy realizacji sześciu zadań na podstawie zgłoszeń, dla których obowiązek prowadzenia dziennika budowy wynikał z zapisów umowy lub STWiORB, nie wyegzekwowano od wykonawcy obowiązku prowadzenia w tej formie dokumentacji wykonywanych robót budowlanych. Natomiast większość z dzienników budowy prowadzonych dla pozostałych zadań nie zawierała kompletu wpisów, których zamieszczenie w takim dokumencie było wymagane, np. wpisów dotyczących jakości użytych materiałów budowlanych, informacji o pobieraniu próbek do badań laboratoryjnych oraz ich wyników. Także działania inspektorów nadzoru w zakresie sprawdzeń jakości stosowanych materiałów i wykonania robót budowlanych, nie były rzetelnie dokumentowane w dziennikach budowy (brak było odpowiednich wpisów) lub w innych dokumentach dotyczących takich działań. Nie egzekwowano ponadto od wykonawców prowadzenia i przekazania zamawiającemu po zakończeniu robót książek obmiarów pomimo, że wykonawcy byli do tego zobowiązani zapisami STWiORB.
W trakcie przeprowadzonych przez kontrolerów NIK oględzin stwierdzono wadliwe wykonanie nawierzchni drogi na moście przez rzekę Zielawę, na wyremontowanym w 2018 r. odcinku drogi powiatowej nr 1615L. Remontem objęto odcinek tej drogi o długości 5200 m od km 0+003 w m. Podedwórze do km 5+203 w m. Zaliszcze. W Starostwie Powiatowym w Parczewie przekonywano kontrolerów NIK, że umowa zawarta z wykonawcą remontu drogi nr 1615L nie obejmowała robót drogowych na odcinku mostu, gdyż ten odcinek drogi nie jest położony na gruncie będącym własnością powiatu. Według kontrolowanej jednostki remont nawierzchni drogi na moście został wykonany we własnym zakresie przez wykonawcę robót minimalną grubością masy asfaltowej w celu przywrócenia równości nawierzchni. NIK stwierdziła, że remont drogi nie dotyczył wprawdzie konstrukcji mostu, ale zakres zleconych robót obejmował także nawierzchnię drogi na odcinku przebiegającym przez most i także jakość wykonania nawierzchni na mości powinna być przedmiotem rzetelnego nadzoru inwestorskiego.
W czterech jednostkach inspektorzy nadzoru nierzetelnie potwierdzali w dokumentach budowy zakres faktycznie zrealizowanych robót. Pomimo rezygnacji z wykonania niektórych prac ujętych w przedmiarach robót i realizacji w ich miejsce robót zamiennych, nie sporządzono wymaganej w takich sytuacjach dokumentacji, a w dokumentach odbioru robót potwierdzono wykonanie pierwotnego zakresu prac. W Zarządzie Dróg Powiatowych w Zamościu, przy rozliczaniu jednego z objętych kontrolą zadań inspektor nadzoru zaakceptował wykonawcy ujęcie w kosztorysie powykonawczym większego zakresu robót niż został faktycznie wykonany. Na skutek tego inwestor publiczny zapłacił wykonawcy kwotę większą o 6,5 tys. zł od należnej za faktycznie wykonany zakres robót.
W specyfikacjach technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych jako zasadę przyjmowano przeprowadzanie pomiarów i badań materiałów przez wykonawcę na jego koszt. O rodzaju, miejscu i terminie pomiarów lub badań wykonawca miał informować inspektora nadzoru, a po ich wykonaniu miał przedstawić na piśmie wyniki pomiarów do akceptacji. Inspektor nadzoru mógł też zlecić dodatkowe badania materiałów, których jakość budziła wątpliwości oraz przeprowadzenie dodatkowych badań wykonanych elementów konstrukcji drogi, do celów odbiorów częściowych lub odbioru końcowego. Koszty tych dodatkowych badań miał pokrywać wykonawca tylko w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, w przeciwnym przypadku koszty te miał pokrywać zamawiający. Dane dotyczące jakości materiałów, pobierania próbek oraz wyniki badań, z podaniem kto je przeprowadzał miały być wpisywane do dziennika budowy.
Tylko w dwóch skontrolowanych jednostkach (ZDP w Janowie Lubelskim i ZDP w Puławach) korzystano z możliwości przeprowadzania - niezależnie od wykonawcy robót - badań laboratoryjnych jakości materiałów użytych do wykonania warstw konstrukcyjnych drogi oraz zgodności ich wykonania z obowiązującymi normami i ustaleniami STWiORB. W pozostałych jednostkach przy odbiorach robót korzystano jedynie z wyników badań jakościowych przedłożonych przez ich wykonawcę, zrealizowanych często w jego laboratorium drogowym. Nie sprzyjało to skutecznemu egzekwowaniu należytej jakości wykonania zleconych robót drogowych.
W szczególności jako dobrą praktykę w tym zakresie należy wskazać działania stosowane w ZDP w Janowie Lubelskim. W ramach nadzoru nad jakością zleconych robót drogowych w tym ZDP stałą praktyką było pobieranie próbek użytych materiałów oraz przekrojów warstw konstrukcyjnych drogi i wykonywanie badań ich jakości w laboratorium drogowym niezależnym od wykonawcy. Systematyczne stosowanie takiej praktyki pozwoliło temu ZDP na ograniczenie możliwości użycia przez wykonawców nieodpowiednich materiałów oraz niewłaściwego wykonania robót. Umożliwiało także skuteczne egzekwowanie potrąceń wynagrodzenia przy stwierdzeniu niewłaściwej jakości użytych materiałów i wykonanych robót.
W ośmiu jednostkach inwestorzy publiczni prawidłowo korzystali z uprawnień wynikających z gwarancji należytej jakości wykonania robót drogowych. W razie ujawnienia wad lub usterek na odcinku drogi objętym gwarancją oraz wystąpienia uzasadnionych przesłanek wskazujących na odpowiedzialność wykonawcy robót za ich powstanie, rzetelnie egzekwowano dokonanie odpowiednich napraw gwarancyjnych. W pięciu jednostkach stwierdzono jednak przypadki braku lub nierzetelnych działań inwestorów publicznych w sprawach związanych z gwarancjami należytej jakości wykonania robót drogowych, udzielonymi przez wykonawców. W okresie obowiązywania gwarancji nie dokonywano systematycznych przeglądów gwarancyjnych odcinków dróg, na których były wykonywane zlecone roboty budowlane. Nie prowadzono ponadto rzetelnie działań w celu wyegzekwowania od wykonawców dokonania gwarancyjnych napraw usterek drogi, powstających na skutek nienależytego wykonania zleconych robót budowlanych.
W efekcie ustaleń kontroli, NIK skierowała dwa zawiadomienia do prokuratury o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstw, tj.:
* przestępstwa polegającego na złożeniu przez kierownika jednostki udzielającej zamówienia publicznego, pod rygorem odpowiedzialności karnej, fałszywego pisemnego oświadczenia wymaganego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych,
* przestępstwa polegającego na poświadczeniu przez inspektora nadzoru inwestorskiego nieprawdy w kosztorysach powykonawczych dotyczących rozliczenia inwestycji drogowej.
NIK zawiadomiła ponadto rzecznika dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Lublinie o naruszeniu tej dyscypliny w dwóch postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego na realizację robót drogowych.